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Controle de preços mínimos na importação

O Estado brasileiro, como membro da Organização Mundial do Comércio (OMC), comprometeu-se internacionalmente a observar as regras e princípios do Acordo Geral de Tarifas e Comércio de 1994 (Gatt 1994 – General Agreement on Tariffs and Trade). Assim, dentro de uma lógica de reciprocidade e de vantagens mútuas, tem o dever de tributar as operações de importação considerando o valor real ou efetivo das transações (Artigo VII). Isso pressupõe a fiel observância do Acordo sobre a Implementação do Artigo VII do Gatt 1994, também conhecido como Acordo de Valoração Aduaneira (AVA)[1], que prevê métodos equitativos, uniformes e neutros para fins de definição da base de cálculo do imposto.


O AVA também veda o emprego de técnicas alternativas de valoração aduaneira, notadamente as que considerem valores fictícios e arbitrários (Artigo VII.2.“a”). Além disso, estabelece que “os procedimentos de valoração não devem ser utilizados para combater o dumping” (Introdução Geral). Não cabe, destarte, o uso da valoração aduaneira como mecanismo de defesa comercial. Essa matéria ficou reservada ao Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do Gatt 1994, que, assim como o AVA, integra a Ata Final da Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais[2].


Dito de um outro modo, no comércio internacional, não há mais lugar para valores teóricos ou conceituais nem para ajustes arbitrários na base de cálculo do imposto de importação. A valoração deve respeitar os preços reais determinados em cada caso concreto com base no AVA, não estando mais à disposição de metas arrecadatórias ou à juízos subjetivos de aceitabilidade. Por outro lado, como a valoração aduaneiro não se destina à defesa comercial, sempre que encontrar indícios da prática de dumping[3], a autoridade aduaneira deve limitar-se a representar ao órgão especializado da Secretaria de Comércio Exterior (Decom – Departamento de Defesa Comercial), para fins de deflagração das investigações necessárias à proteção da economia nacional, observados os procedimentos do Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do Gatt 1994.


Contudo, o Brasil insiste em não observar essas regras. Infelizmente, mesmo sendo um dos protagonistas e membro fundador do Gatt, há mais de 70 anos[4] nosso país mantém um mecanismo não-transparente de controle de preços de referência (ou “preços mínimos”), que, atualmente, é realizado pelo Departamento de Operações de Comércio Exterior (Decex) nas importações sujeitas ao “Licenciamento Não Automático”[5]. O País já responde por essa prática ilícita perante a OMC na “Dispute Settlement”- “DS183: Brazil – Measures on Import Licensing and Minimum Import Prices”, proposta pela Comunidade Europeia, com adesão dos Estados Unidos da América do Norte.


O curioso é que esse controle anômalo sequer é previsto de forma clara na Portaria Secex nº 23/2011. Essa estabelece apenas que o Decex efetuará o acompanhamento dos preços praticados nas importações (art. 30) e que podem ser indeferidas as licenças com indícios de fraude documental (art. 21):


Art. 30. O DECEX efetuará o acompanhamento dos preços praticados nas importações, utilizando-se, para tal, de diferentes meios para fins de aferição do nível praticado, entre eles, cotações de bolsas internacionais de mercadorias; publicações especializadas; listas de preços de fabricante estrangeiros consularizadas no país de origem da mercadoria; contratos de bens de capital fabricados sob encomenda; estatísticas oficiais nacionais e estrangeiras e quaisquer outras informações porventura necessárias, com tradução juramentada e devidamente consularizadas.


Parágrafo único. O DECEX poderá, a qualquer época, solicitar ao importador informações ou documentação pertinente a qualquer aspecto comercial da operação.


Art. 21. Não será autorizado licenciamento quando verificados erros significativos em relação à documentação que ampara a importação, indícios de fraude ou patente negligência.


Com efeito, na Portaria Secex nº 23/2011 não há qualquer preceito autorizando o indeferimento da licença de importação motivado pela pauta de preços mínimos ou por divergência com o valor de mercado. O que está previsto é apenas o acompanhamento dos preços praticados nas importações, inclusive mediante a exigência de documentos e cotações de preço do interessado (art. 3º). Portanto, a licença só pode ser indeferida se o importador não prestar as informações ou não disponibilizar os documentos no prazo e na forma regulamentar, ou caso esses apresentem indícios de fraude (art. 21). Não há autorização para o indeferindo o licenciamento sempre que o valor da importação for considerado inferior aos parâmetros estabelecimentos por esse órgão.


Outra ilegalidade está na ausência de divulgação dos preços mínimos ou de referência. Esses são totalmente desconhecidos, já que não são publicados em lugar algum nem disponibilizados para conhecimento ou impugnação por parte dos interessados. É manifesta, destarte, a invalidade da medida, por incompatibilidade com os princípios constitucionais da motivação e de publicidade dos atos administrativos (CF, art. 37, caput). Ademais, uma portaria não pode atribuir uma competência dessa natureza a um órgão do Poder Executivo, violando acordos internacionais com força de lei (CF, art. 5º, II).


Por isso, veio em boa hora a Medida Provisória nº 1.040/2021, que, em seu art. 7º, vedou o controle de preços mínimos na importação:


CAPÍTULO IV


DA FACILITAÇÃO DO COMÉRCIO EXTERIOR


Seção I


Das licenças, autorizações ou exigências administrativas para importações ou exportações


Art. 7º Fica vedado aos órgãos e às entidades da administração pública federal direta e indireta estabelecer limites aos valores de mercadorias ou de serviços correlatos praticados nas importações ou nas exportações ou deixar de autorizar ou de licenciar operações de importação ou de exportação em razão dos valores nelas praticados.


Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica aos regulamentos ou aos procedimentos de natureza tributária ou aduaneira de competência da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia.


Lamentavelmente, porém, a Câmara dos Deputados retirou o art. 7º no projeto de lei de conversão, com base nos seguintes fundamentos:


A necessidade de aprimoramento do art. 7º da MPV inicialmente nos veio à atenção pelo elevado número de emendas que solicitam a sua modificação (Emendas nº 2, 11, 12, 91, 104, 143, 146, 189, 193 e 248) ou mesmo sua exclusão. O texto que apresentamos no PLV é fruto de amplo diálogo com o governo e com associações do setor industrial e, nesta segunda versão do Parecer à MPV n. 1040, de 2021, decide-se pela supressão do dispositivo. Isso não significa, de modo algum que estamos aqui a reavivar o mecanismo de controle de preços nas importações. Antes, após decisão tomada em acordo com diversos líderes, optamos por seguir a discussão desse tema no âmbito de projeto de lei à parte, ocasião em que todas as partes interessadas terão oportunidade de se manifestar, sem os limites temporais impostos pelo célere trâmite de uma Medida Provisória.


Apesar disso, se o artigo não for reincluído no projeto pelo Senado Federal, o Poder Executivo pode alterar a Portaria Secex nº 23/2011, para prever que o acompanhamento dos preços nas importações não autoriza o indeferimento do licenciamento em razão dos valores nelas praticados. Não haverá qualquer prejuízo à economia nacional, já que continuará sendo possível a deflagração de investigações de defesa comercial dentro do devido processo legal, isto é, mediante observância do Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do Gatt 1994.


Até que se decida pela adoção de uma providência nesse sentido, os importadores continuarão submetidos ao abusivo e ilegal controle de preços mínimos. Isso porque, no Poder Judiciário, a maioria dos julgados tem admitido essa prática por parte do Decex:


ADMINISTRATIVO. DECEX. LICENÇA DE IMPORTAÇÃO. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO PREÇO NEGOCIADO. LEGALIDADE. MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA.


  1. A atuação do DECEX no controle de preços sobre as operações de comércio exterior, como requisito para a emissão da Licença de Importação, não se confunde com as atribuições da Secretaria da Receita Federal do Brasil, e do DECOM, que, embora também se dediquem à semelhante atividade fiscalizatória, o fazem, respectivamente, com vistas ao procedimento de valoração aduaneira e à aplicação de medidas anti-dumping.

  2. A averiguação de eventual prática de subfaturamento ou dumping pelo importador não compete ao DECEX, mas isso não significa que o mesmo não possa obstar a importação quando, procedendo ao controle dos valores declarados para a operação, apurar incongruências não justificadas em relação aos preços praticados no comércio exterior.

  3. O DECEX tem plena competência para exercer a fiscalização de preços declarados na importação de produtos sujeitos a licenciamento não automático, de modo que, constatando que estes são injustificadamente inferiores aos usualmente observados no mercado internacional, está autorizado a pedir explicações ao importador e, reputando-as insuficientes, indeferir a Licença de Importação pleiteada. […][6].

AÇÃO ORDINÁRIA. LEI 9.019/95. LICENÇA DE IMPORTAÇÃO. PRÁTICA DE DUMPING. PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE NO CASO. COMPETÊNCIA DO DECEX. LICENCIAMENTO NÃO-AUTOMÁTICO.


  1. A Constituição Federal dispõe que dentre os objetivos da República Federativa do Brasil, esteio de garantir o desenvolvimento nacional; sendo que um dos instrumentos para garantia desse desenvolvimento é exatamente o que vem previsto no art. 237 da Constituição Federal e consiste na: Fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa e aos interesses fazendários nacionais, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda.

  2. O dumping evidente, aferido pelo DECEX, cuja atribuição é realizar o acompanhamento dos preços praticados nas importações, em sendo a mercadoria sujeita ao regime de licenciamento não-automático, impõe a negativa da licença requerida. Precedente: (REsp 855881/RS, julgado em 15/03/2007, DJ 02/08/2007 p. 380, unânime)

  3. A Lei nº 9.019/95, que dispõe sobre a aplicação dos direitos previstos no Acordo Antidumping, não contém comandos impositivos à instauração de processo administrativo para a apuração do fato relativo à prática de dumping prima facie evidente.

  4. A constatação, por si só, da prática lesiva concorrencial possui o condão de afastar a necessidade do prévio procedimento administrativo, isto porque até que se desenvolva o processo e ocorra a liberação de mercadoria, evidentemente, a situação consolidar-se-á.

  5. In casu, houve a constatação de diferença de preço (para menor) entre o valor considerado normal em importações de cabos de aço e cadeados e aquele declarado nas faturas comerciais referentes às mercadorias importadas pela autora, consoante trecho da sentença à fl. 207.

  6. Recurso Especial provido[7].


Ressalte-se, porém, que há julgados afastando a exigência de preço mínimo por ausência de fundamentação da decisão do Decex. Destaca-se, nesse sentido, o seguinte acórdão do Tribunal Regional Federal (TRF) da 3ª Região:


TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. OBTENÇÃO PRÉVIA DE LICENÇA DE IMPORTAÇÃO E OBSERVÂNCIA NO PAÍS DE ORIGEM DE PREÇOS MÍNIMOS DITADOS PELO DECEX.


  1. As mercadorias objetos da demanda não estão sujeitas a Licenciamento de Importação não Automático, pois a importação procedida foi realizada em regime aduaneiro especial de entreposto aduaneiro (art. 404 e seguintes do RA).

  2. As informações da autoridade impetrada nada menciona sobre os critérios empregados para a fixação do valor mínimo em relação ao prosuto objeto da ação. Na verdade, às fls. 159, o DECEX informa que na atribuição de acompanhamento e fiscalização de preços “podem ser utilizadas listas de preços expedidas pelos fabricantes estrangeiros, publicações especializadas de notória aceitação no exterior, ou informações obtidas por representações do Governo Brasileiro no país de procedência das mercadorias”.

  3. Nenhum documento foi juntado pela apelada que comprovasse a publicidade das novas exigências feitas, que até podem ser legítimas e necessárias o que não se discute. Mas é certo que o importador tem todo o direito de conhecer detalhadamente as situações jurídicas que se exige para o procedimento de importação e conseqüente desembaraço aduaneiro das mercadorias.

  4. Ausente a publicidade, não há como negar à empresa recorrente a licença de importação, desde que os demais requisitos legais estejam implementados.

  5. O poder-dever da Administração pública não fica coartado na realização dos procedimentos para o correto alinhamento da balança aduaneira- importação e exportação. Deve buscar sim, o melhor caminho para impedir que importações realizadas fora dos parâmetros éticos e legais imprimam desvantagem à industria nacional, mas sempre dentro da legalidade e com observâncias de todos os princípios que regem a Administração Pública.

  6. Apelação a que se dá provimento[8].


Não obstante, ressalvada essa e outras poucas decisões no mesmo sentido[9], o fato é que a Jurisprudência admite a validade do controle dos preços de referência pelo Decex. Essas decisões fundamentam a validade do controle de preços mínimos no Acordo sobre Procedimentos para o Licenciamento de Importações (APLI), que também integra a Ata Final da Rodada Uruguai. Todavia, com a devida vênia, o fato é que inexiste nesse acordo qualquer preceito prevendo ou autorizando, direta ou indiretamente, o controle de preços mínimos no licenciamento.


É relevante a preocupação desses julgados com a defesa comercial da economia brasileira. Todavia, isso deve ocorrer na forma prevista no Acordo Geral de Tarifas e Comércio de 1994 (Gatt 1994 – General Agreement on Tariffs and Trade), mediante observância dos procedimentos e regras do Acordo sobre a Implementação do Artigo VI do Gatt 1994.


O comércio exterior está assentado na lógica da reciprocidade e de vantagens mútuas. Ao deixar de observar as regras e os princípios do Gatt, o Brasil compromete a sua imagem perante a comunidade internacional, perdendo legitimidade para se opor a condutas semelhantes adotadas por outros países em relação aos produtos brasileiros. Portanto, para evitar gerar consequências gravosas para o País e para as empresas brasileiras no comércio internacional, inclusive âmbito do contencioso da OMC, constitui um dever do Estado zelar pela observância do Gatt. Isso incluiu não apenas os Poderes Executivo e Legislativo, mas também o Poder Judiciário, na contenção interna de práticas abusivas.


Solon Sehn

Advogado, graduado em Direito pela UFPR, mestre e doutor em Direito Tributário pela PUC/SP. Ex-Conselheiro do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), representante da Confederação Nacional da Indústria (CNI). Membro da Câmara de Assuntos Legislativos e Tributários da Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina (Fiesc). Professor conferencista no curso de especialização em Direito Tributário do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (Ibet). Professor convidado das especializações em direito aduaneiro da Faculdade de Direito de Curitiba (UniCuritiba) e em direito da aduana e do comércio exterior da Univali, entre outras instituições de ensino.


Fonte: Genjuridico.com.br/