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A tributação sobre os livros e as inconstitucionalidades do Projeto de Lei nº 3.887/2020

1 Delimitação do objeto

Tramita atualmente no Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 3.887/2020, que busca instituir a Contribuição sobre Bens e Serviços, com alíquota de 12%, em substituição a Contribuição para o PIS e a COFINS.


Dentre as modificações propostas, destaca-se a extinção da alíquota zero para os livros, jornais e periódicos, prevista atualmente pela Lei nº 10.865/2004.


O tema tem despertado grande polêmica, sendo analisado com base em argumentos econômicos, financeiros e até mesmo de índole política.


O presente estudo objetiva examinar essa modificação sob o ponto de vista jurídico-constitucional apenas. Trata-se, portanto, de uma análise de caráter exclusivamente técnico-científico, sem qualquer outra pretensão.


2 Modelo atual da tributação sobre os livros

Os livros estão submetidos à imunidade prevista pelo art. 150, VI, “d” da Constituição Federal, a qual atinge apenas uma espécie tributária: os impostos.


No plano infraconstitucional, a Lei nº 10.865/2004, mencionada pela Lei nº 10.753/2003, assegura em seu art.28, I e II a alíquota zero para a contribuição para o PIS e a COFINS, incidentes sobre a receita bruta decorrente de venda de livros, jornais e periódicos no mercado interno.


No modelo proposto pelo Projeto de Lei em epigrafe, desaparecerá a alíquota referenciada, que será expressamente revogada por meio do art.130, XXII, “a”. Por conseguinte, a nova Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirá a contribuição para o PIS e a COFINS, incidirá sobre a receita bruta auferida com a comercialização de livros e de periódicos, com a alíquota de 12% (doze por cento).


Essa alteração é compatível com o texto da Constituição Federal, especificamente com a tutela por esta estabelecida aos direitos fundamentais?


A questão é tormentosa e merece uma análise cuidadosa, que não pode se limitar apenas à literalidade do texto.


3 A imunidade tributária dos livros

A Constituição Federal estabelece uma vedação expressa à tributação dos livros, papéis e periódicos, por meio da instituição de impostos (art.150,VI, “d”).


Essa imunidade tributária foi instituída em caráter pioneiro em nosso ordenamento pela Constituição de 1946, atendendo à sugestão de um deputado constituinte baiano, Jorge Amado. A finalidade buscada com essa imunidade era evitar que o Poder Público exercesse a censura dos meios de comunicação, por meio da taxação excessiva do papel destinado à impressão dos jornais, livros e periódicos, como relata o grande Aliomar Baleeiro (Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, 7ªed., Rio de Janeiro, Forense, 2001, p.339). Em outras palavras, buscava-se assegurar a liberdade de manifestação do pensamento.


Tal vedação foi ampliada por vários textos constitucionais posteriores, inclusive o vigente. Atualmente adquiriu um sentido ainda mais amplo, por força da interpretação que lhe tem sido dada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Admite-se, hodiernamente, inclusive a imunidade dos livros eletrônicos, hipótese não contemplada expressamente no texto constitucional (STF, Súmula Vinculante nº57).


De outro lado, porém, entende-se que essa vedação não se aplica às demais espécies tributárias (taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais). Como a Contribuição que se deseja criar pertence à classe das contribuições especiais, a vedação em epígrafe não se aplicará ao novo tributo. No entanto, a presença dessa imunidade demonstra a existência de uma preocupação constitucional com a cultura e a educação.


A inaplicabilidade da imunidade tributária em estudo significa que a inovação em exame observa o texto constitucional? Em outras palavras, é constitucional a taxação dos livros?


O exame dessa questão deve percorrer, necessariamente, a temática dos direitos fundamentais. Isso porque os livros se relacionam, diretamente, com o direito à educação, estabelecido pelos arts 205 e seguintes da Constituição Federal, e com a proteção constitucional da cultura (arts. 215 e 216) e da ciência e tecnologia (arts.218 e 219).


Evidencia-se, assim, que não estamos defronte a uma simples retirada da alíquota zero para uma atividade empresarial qualquer. Não e não! Defronta-se com o afastamento de um modo de tributação de uma atividade que se relaciona com a efetivação de direitos fundamentais. Por isso, não se pode tratar a questão de forma simplória, como se tratasse de mero afastamento de uma não incidência. Essa forma de enxergar o problema representa grave equívoco, que não pode ser admitido, pois desconsidera o altiplano constitucional.


4 A proteção constitucional sobre a educação, a cultura e a ciência

O direito à educação foi qualificado pela CF como um direito fundamental social. Nesse sentido, o art.6º prescreve que “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.


No capítulo III, seção IV do TítuloVII, a Carta estrutura o direito em epígrafe, afirmando que “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (art.205).


Nesse contexto, o direito à educação, como direito fundamental social, tem por conteúdo uma serie de deveres, de ações, a serem realizados pelo Poder Público, Trata-se de um direito à uma ação positiva, (Recht auf positive Handlung), que pertencem à classe dos direitos à prestações (Leistungsrechte),como bem salienta Robert Alexy (Theorie der Grundrechte, Baden-Baden, Nomos, 1994, p.395)


O acesso aos livros é um meio para realizar este direito. Se não for assegurado aos cidadãos o amplo acesso à leitura, como o direito à educação poderá ser efetivado? De que forma a educação poderá ser implementada, se os livros, devido ao seu alto preço, forem suscetíveis de aquisição apenas pelas classes mais favorecidas da população, sob o ponto de vista econômico?


Dificultar esse acesso, por qualquer motivo, inclusive econômico-financeiro, pode até mesmo impossibilitar o desfrute desse direito fundamental.


É o que ocorre com o Projeto de Lei em pauta, na medida em que cria um ônus financeiro elevado, então inexistente. Isso obstaculiza o desfrute do direito à educação, indiscutivelmente, pois o encarecimento do preço dos livros e periódicos irá fazer com que uma classe menos favorecida da população não tenha recursos financeiros para adquirir tais bens. O gozo do direito será dificultado, pelo gravame financeiro estabelecido.


Além disso, o art.215 da Carta Magna reza que “o Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais”. Por força dessa determinação constitucional, o Poder Público tem que garantir, por todos os meios possíveis, o exercício dos direitos culturais. Em outras palavras, o Estado deve realizar uma série de comportamentos para promover o direito à cultura.


O Projeto de Lei em epígrafe representa clara e inequívoca burla a esse dispositivo constitucional, pois, por meio da tributação, o exercício do direito à cultura, que depende da veiculação das manifestações por meio dos livros, será restringido, sendo estabelecido, desse modo, um gravame ao principal veículo de expressão da cultura.


Como se isso fosse insuficiente – não é, em hipótese alguma-, o projeto sob comento atinge, de forma direta, o art. 218 do texto constitucional, segundo o qual “o Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas”.


Esse enunciado veicula uma norma que atribui ao Estado uma atuação positiva, no sentido de estimular o desenvolvimento da ciência, da pesquisa e da tecnologia. Ao tributar os livros por meio de uma nova contribuição, ao invés de incentivar a ciência, a União age em sentido contrário, dificultando a ciência, a pesquisa e a tecnologia Isso porque a realização de determinados tipos de pesquisa demanda a aquisição de livros, que funcionam como fontes primárias das investigações. Além disso, a veiculação dos resultados das pesquisas ocorre por meios de textos escritos, os quais muitas vezes são publicados por meio dos livros. Ao encarecer a comercialização destes, o acesso aos resultados das pesquisas também fica sobremaneira dificultado.


Por tais motivos, é indubitável que o projeto em pauta agride, de forma direta e inquestionável, vários dispositivos constitucionais.


Ao restringir direitos fundamentais, caso esse projeto venha a ser aprovado e, posteriormente, sancionado, terá a natureza de uma lei restritiva desses direitos.


Quais os critérios que podem ser utilizados para verificar a sua compatibilidade com o texto constitucional?


5 O controle de constitucionalidade das leis restritivas de direitos fundamentais

Um dos critérios para controlar a constitucionalidade dessa lei é a regra da proporcionalidade, de origem germânica, consagrada na doutrina e reconhecida na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em várias decisões.


A aplicação dessa regra exige, em primeiro lugar, a identificação da existência de uma relação causal entre um fim e um meio. O fim é o objetivo que se buscar realizar, enquanto o meio é a providência adotada pelo Estado para o alcance deste.


No caso em estudo, a finalidade do projeto de lei é o aumento da arrecadação dos tributos. A “simplificação” aparece como mera justificativa formal para o incremento das receitas da União. O fim buscado, portanto, é o de ampliar o volume de receitas carreadas para os cofres públicos.


O meio é a criação de um novo tributo, que representa, pois, um ônus financeiro sobre direitos fundamentais.


O juízo de aferição da proporcionalidade envolve três aspectos (elementos, subprincípios): necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito.


Quanto à necessidade, será necessária a medida se não houver outro meio que restrinja em menor intensidade o direito fundamental alcançado. A proposta legislativa não observa esse aspecto, pois o fim objetivado poderia ser alcançado sem a restrição dos direitos em tela. Em outras palavras, o desaparecimento da alíquota zero não representa um meio necessário à obtenção de receitas, as quais poderiam ser buscadas com o aumento da tributação sobre outros setores econômicos, e não de quem atua para possibilitar o desfrute dos direitos fundamentais em pauta.


Já a proporcionalidade em sentido estrito, significa que as vantagens decorrentes da realização do fim devem ser superiores às desvantagens da restrição do meio. No caso, a principal vantagem oriunda da realização do fim será o aumento da arrecadação tributária da União, ente que disporá, portanto, de um maior volume de recursos financeiros, os quais, diga-se de passagem, não serão partilhados com os demais entes federados.


De outro lado, identifica-se como desvantagem a restrição excessiva do direito à educação e à cultura, os quais restarão inviabilizados, sob o ponto de vista fático, para um setor da população, e dificultado para outra camada.


Desse modo, o projeto de lei nº 3.887/2020 PL não sobrevive ao teste da proporcionalidade, pois viola, claramente, os aspectos da adequação e da proporcionalidade em sentido estrito. A burla à regra da proporcionalidade é flagrante e indiscutível, devendo ser coibida pelo Poder Judiciário, caso o projeto seja convertido em ato normativo.


Sendo assim, identificada a clara inconstitucionalidade da proposta legislativa em epígrafe, deve esta ser reconhecida no âmbito do próprio Poder Legislativo, pela Comissão de Constituição e Justiça. Caso isso não ocorra, o caminho natural será a propositura de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o STF, para que este reconheça a invalidade da norma, retirando- a do ordenamento jurídico.


Eis as conclusões que podem ser apresentadas para debate e discussão sobre um tema de alta relevância na atualidade.


Paulo Roberto Lyrio Pimenta

Professor Titular de Direito Tributário da Universidade Federal da Bahia. Realizou Estágio Pós-Doutoral na Ludwig-Maximilians-Universität (Universidade de Munique, Alemanha). Doutor em Direito pela PUC-SP. Juiz Federal na Bahia. Ex-Pesquisador do CNPQ.


Fonte: Genjuridico.com.br/

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